Ao longo de mais de três décadas, os Estados Unidos trataram a diplomacia no Oriente Médio como um exercício de imposição de condições aos demais. A estratégia regional emergente do Irão está a desafiar esse privilégio. A prova mais imediata está a surgir no Estreito de Ormuz. O Irão e Omã estão a negociar um acordo pelo qual Teerão poderia supervisionar as embarcações que entram no Golfo, enquanto Mascate gere o tráfego de saída. A proposta ainda não foi concretizada, mas representa algo maior do que um acordo marítimo: o Irão está a tentar desviar a agenda diplomática da questão restrita do cumprimento das suas obrigações nucleares para a arquitectura mais ampla da segurança do Golfo.
Desde o fim da Guerra Fria, a diplomacia dos EUA no Médio Oriente começa frequentemente com uma conclusão: Washington define a crise, identifica as partes aceitáveis e estabelece os limites de um eventual acordo. A negociação passa então a ser menos uma discussão sobre a ordem política e mais um processo através do qual se pede aos estados mais fracos que a acatem. Os acordos produzidos sob esse sistema não eram, literalmente, documentos de rendição. No entanto, carregavam frequentemente a lógica política da rendição: um lado mantinha o poder de decidir o que contava como conformidade, enquanto o outro era obrigado a provar a sua adequação para receber apoio económico, reconhecimento político ou autonomia limitada.
Iraque e Palestina
O Iraque foi o exemplo mais gritante. Após a Guerra do Golfo de 1991, sanções abrangentes devastaram uma sociedade já em si bastante abalada. O Programa “Petróleo por Alimentos” das Nações Unidas, estabelecido pela Resolução 986 do Conselho de Segurança em 1995, permitia que o Iraque vendesse quantidades limitadas de petróleo, enquanto os rendimentos passavam por um sistema de salvaguarda controlado pela ONU para pagar bens humanitários. Esse esquema foi apresentado como ajuda, mas a sua mensagem mais profunda era inconfundível: o Iraque só poderia aceder ao seu principal recurso dentro de uma estrutura projectada e supervisionada de fora. A soberania tornara-se condicional e as punições — incluindo bombardeios pontuais pelos Estados Unidos — tornaram-se comuns.
O processo de Oslo funcionou de maneira diferente, mas refletiu um desequilíbrio semelhante. A Declaração de Princípios de 1993 foi negociada directamente por israelitas e palestinos através de um canal norueguês e assinada em Washington. Ela trouxe o reconhecimento mútuo e criou instituições palestinas provisórias, mas o acordo adiou as questões decisivas (estado, fronteiras, Jerusalém, refugiados e colonatos), deixando a parte ocupante em controle do território e dos factos no terreno. Washington patrocinou um “processo de paz” sem corrigir a assimetria que tornava uma paz justa tão difícil de alcançar. A ocupação israelita de Jerusalém Oriental, Gaza e da Cisjordânia tornou-se estruturalmente permanente.
Em ambos os casos, os Estados Unidos e as instituições por eles dominadas exerceram um poderoso privilégio: determinaram a questão a que todos os demais eram obrigados a responder.
Irão
No caso do Irão, esta discussão passa, há mais de duas décadas, pela questão das armas nucleares. A preocupação não começou em 2005 (a cronologia da Agência Internacional de Energia Atómica remonta ao envolvimento intensivo dos anos de 2002 e 2003), mas o confronto agravou-se após 2005, quando o Irão retomou as actividades de conversão de urânio relacionadas à energia nuclear e a disputa foi levada ao Conselho de Segurança da ONU. A liderança do Irão afirmou não ter interesse em armas nucleares, mas foi ignorada. A partir desse momento, quase todas as discussões sobre o Irão giraram em torno de níveis de enriquecimento, centrífugas, inspecções, tempo de ruptura e alívio das sanções. Enquadrar o programa de energia nuclear do Irão como uma questão de proliferação nuclear era politicamente conveniente para Washington. Reduzia uma ampla disputa sobre o programa de armas nucleares de Israel, as bases militares dos EUA, as sanções e o controle marítimo a um teste de conformidade iraniano. Os Estados Unidos puderam manter uma enorme presença militar em todo o Golfo, ao mesmo tempo em que apresentavam as capacidades do Irão como a única fonte de instabilidade regional.
«A questão já não é mais, por e simplesmente, sobre os limites que o Irão está disposto a aceitar, mas também que limites devem aplicar-se à presença militar e ao poder coercivo dos Estados Unidos e dos seus aliados. É por isso que a questão das bases americanas no Golfo é importante.»
O Irão está agora a tentar inverter esse debate. Por via de uma diplomacia que envolve Omã, Paquistão e outros Estados da região, a posição de Teerão é a de que a questão nuclear não pode ser separada da arquitectura de segurança regional. A questão já não é mais, por e simplesmente, sobre os limites que o Irão está disposto a aceitar, mas também que limites devem aplicar-se à presença militar e ao poder coercivo dos Estados Unidos e dos seus aliados. É por isso que a questão das bases americanas no Golfo é importante. Para Washington, essas instalações são a infraestrutura que protege aliados, o abastecimento de energia e a navegação. Da perspectiva de Teerão, elas são as posições avançadas de uma potência capaz de atacar o Irão, mantendo-se a salvo de retaliações no seu próprio território. O argumento do Irão é de que nenhum acordo duradouro pode exigir contenção permanente de Teerão enquanto se tratar a postura militar dos Estados Unidos na Ásia Ocidental como uma coisa fora de questão.
A emergente discussão sobre o Estreito de Ormuz concretiza essa inversão. O Irão e Omã relataram avanços num novo acordo para o tráfego marítimo pela via-d’água. De acordo com relatos sobre a proposta, o Irão ficaria de supervisionar o tráfego de entrada no Golfo e Omã, o de saída, com alguma forma de pagamento por serviços de segurança ou ambientais ainda em discussão. O plano não está finalizado, e Washington opõe-se a qualquer acordo que comprometa a livre passagem ou conceda a Teerão o controle sobre suas próprias águas territoriais. Mesmo assim, o significado político desse acordo que está sob discussão é considerável.
Ao longo de décadas, os Estados Unidos apresentaram.se como o garante supremo da navegação no Golfo. As negociações entre o Irão e Omã sugerem um princípio alternativo: os Estados que fazem fronteira com uma via navegável estratégica podem estabelecer por conta própria as suas regras de operação. Essa possibilidade também expõe uma contradição na política de sanções. Se embarcações comerciais precisarem de entrar no Golfo por uma rota administrada pelo Irão, armadores, seguradoras e bancos terão de saber se os serviços, sistemas de dados ou taxas iranianos exigidos accionam restrições dos EUA. A simples passagem pelas águas territoriais iranianas não violaria automaticamente todas as sanções dos EUA. O problema jurídico não decorreria apenas da passagem, mas sim de pagamentos a entidades iranianas, do uso de prestadores de serviços sancionados, da exposição ao risco de seguros e do processamento de dados das embarcações por meio de um mecanismo administrado pelo Irão. Mas um sistema administrado pelo Irão, em pleno funcionamento, poderia forçar Washington a emitir licenças, tolerar transações estritamente definidas ou correr o risco de obstruir o comércio que afirma estar a proteger. As sanções não seriam mais um instrumento aplicado num vácuo político; entrariam em conflito com as exigências práticas da passagem marítima. O que isso significa para a política mais ampla de sanções dos EUA só ficará mais claro posteriormente para as seguradoras e empresas de navegação.
O panorama regional mais amplo reforça o argumento do Irão. A reconciliação de 2023 entre o Irão e a Arábia Saudita, mediada pela China após negociações anteriores organizadas pelo Iraque e Omã, restaurou as relações diplomáticas entre os dois principais rivais do Golfo. Ela não resolveu a competição entre ambos nem apagou os seus conflitos. Mas demonstrou que a redução da tensão poderia ser alcançada pela via de negociações regionais e mediação não ocidental (neste caso, substancialmente, pela China), em vez de uma campanha de bombardeios dos EUA.
A mediação do Paquistão e o crescente diálogo sobre segurança entre a Arábia Saudita, a Turquia e o Paquistão apontam na mesma direcção, embora não devam ser confundidos com um bloco liderado pelo Irão. Esses Estados têm os seus próprios interesses e, às vezes, profundas suspeitas em relação a Teerão. A sua importância reside noutro aspecto: os governos regionais estão a experimentar acordos sobrepostos nos quais Washington não é mais o único organizador, garante ou autor. A acção militar dos EUA tem repetidamente prometido dissuasão, ao mesmo tempo que produz uma escalada do conflito, deslocamento de populações e novas queixas. Os bombardeios podem destruir instalações e comandantes, mas não podem criar uma ordem regional legítima. Tampouco um sistema pode ser estável quando um Estado (Israel) possui armas nucleares não declaradas, continua a ocupar um povo e a cometer genocídio contra ele (os palestinos) e se sente à vontade para atacar os seus vizinhos (Líbano, Irão, Síria) sempre que assim o deseja.
As verdadeiras questões
O verdadeiro desafio que o Irão colocou perante Washington é, portanto, conceptual. Quem define a agenda? Quem decide quais armas, bases e alianças são desestabilizadoras? Quem controla as vias navegáveis pelas quais passa a riqueza da região? Todos os acordos devem ser garantidos por forças externas, ou as potências regionais (com todas as suas rivalidades) podem construir acordos exequíveis entre si?
O próximo acordo no Médio Oriente não será duradouro se se assemelhar a um documento de rendição. Terá de abordar a restrição nuclear, as mobilizações militares estrangeiras, o acesso marítimo, as sanções, os mísseis e a não agressão mútua como partes de um único problema de segurança. A conquista do Irão não é ter resolvido esse problema. É que, após décadas a ser forçado a responder à pergunta de Washington, ele obrigou a região a considerar uma questão diferente. A questão não é mais apenas o que o Irão deve ceder. É o que cada potência (incluindo os Estados Unidos) deve estar preparada para negociar.
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