Da imprevisibilidade à antecipação: uma nova cultura de gestão de crise

Tendo como mote o debate gerado pelas medidas adotadas pelo Governo no passado dia 11 de novembro, a propósito da ameaça da tempestade Charles, justifica-se continuar a reflexão sobre esta matéria. 

O imprevisível é aquilo que não conseguimos antecipar porque continuamos, demasiadas vezes, a utilizar modelos de planeamento, organização e intervenção concebidos para uma realidade climática que já não existe. As alterações climáticas estão a transformar a natureza, a frequência e a intensidade dos fenómenos meteorológicos extremos, colocando à prova não apenas a capacidade de resposta dos sistemas de socorro, mas também a qualidade das instituições, a robustez das infraestruturas, a preparação dos municípios, a capacidade de coordenação das entidades e, sobretudo, a qualidade da decisão política.

As tempestades, as cheias, as inundações, os períodos prolongados de seca e os incêndios de grande dimensão deixaram de poder ser considerados acontecimentos excecionais, isolados ou de reduzida previsibilidade. São manifestações de uma realidade de risco em transformação, cujos efeitos se projetam sobre territórios, populações, atividades económicas e infraestruturas essenciais, com consequências que ultrapassam a capacidade de resposta instalada e comprometem a continuidade de serviços fundamentais à sociedade.

Portugal dispõe de um sistema de proteção civil estruturado, de bombeiros e demais agentes capacitados e de organizações que têm demonstrado, em múltiplas situações, competência, dedicação e potencial de intervenção. Esta realidade deve ser reconhecida e valorizada. Contudo, seria um erro considerar que os resultados alcançados nos eventos ocorridos constituem, por si só, garantia de eficácia perante os desafios do futuro. A experiência acumulada é indispensável, mas não substitui a necessidade de rever conceitos, doutrinas, instrumentos de planeamento e modelos de organização e coordenação.

O problema já não reside apenas na capacidade de mobilizar meios suficientes para responder a uma ocorrência. Está, sim, na capacidade de compreender antecipadamente a dimensão de uma ameaça, avaliar os seus efeitos em cadeia, identificar vulnerabilidades, estabelecer prioridades e preparar decisões antes de a situação atingir proporções críticas. 

Como já constamos este ano no país, uma tempestade pode provocar vítimas mortais, inundações, interromper vias de comunicação, comprometer o fornecimento de energia, afetar sistemas de abastecimento de água, interromper telecomunicações, condicionar o funcionamento de hospitais e outras infraestruturas essenciais, para além de provocar elevados danos. Perante esta realidade, a resposta não pode continuar a ser organizada exclusivamente em função de ocorrências isoladas, mas sim da gestão integrada de acontecimentos que podem evoluir para verdadeiras crises complexas.

É neste contexto que se torna necessário evoluir de uma cultura de ocorrência para uma cultura de crise, sustentada numa verdadeira doutrina de gestão de crises. De uma cultura predominantemente reativa para uma cultura de antecipação. De uma perspetiva centrada nos meios mobilizados para uma abordagem orientada para os resultados obtidos e para a redução efetiva das consequências sobre pessoas, bens, ambiente e funcionamento da sociedade.

Esta mudança exige mais do que aperfeiçoamentos operacionais. Pressupõe uma evolução na forma como o Estado, as regiões, os municípios e os cidadãos compreendem e assumem as suas responsabilidades perante o risco. 

A gestão de crises não pode começar quando os acontecimentos já ultrapassaram a capacidade normal de resposta. Tem de começar muito antes, através da identificação de riscos, da avaliação de vulnerabilidades, da definição de cenários, da preparação dos decisores e da criação de mecanismos de coordenação política, estratégica e operacional que permitam agir com oportunidade e coerência.

Os municípios assumem, neste domínio, uma responsabilidade particularmente relevante. É no território que os riscos se materializam, onde se encontram as populações expostas e onde se manifestam as consequências das decisões tomadas, ou adiadas, ao longo de muitos anos.
 

«A gestão de crises não pode começar quando os acontecimentos já ultrapassaram a capacidade normal de resposta. Tem de começar muito antes, através da identificação de riscos, da avaliação de vulnerabilidades, da definição de cenários, da preparação dos decisores e da criação de mecanismos de coordenação política, estratégica e operacional que permitam agir com oportunidade e coerência.»

Por isso, não é aceitável que a proteção civil seja encarada essencialmente como uma estrutura municipal destinada a responder a emergências, frequentemente chamada a intervir quando as consequências de opções anteriores de ordenamento e gestão do território já se tornaram evidentes.

A proteção civil deve participar ativamente nos processos de decisão municipal, contribuindo para que a avaliação do risco seja incorporada nas políticas de ordenamento, urbanismo, mobilidade, ambiente e gestão das infraestruturas. A aprovação de novas urbanizações, a ocupação do solo, a impermeabilização dos terrenos, a alteração dos sistemas naturais de escoamento e a construção em zonas historicamente inundáveis são decisões que não podem ignorar o conhecimento técnico sobre os riscos existentes e futuros.

Não basta construir melhores sistemas de drenagem ou reforçar os meios de socorro se continuar a permitir-se a ocupação de áreas naturalmente expostas a inundações, a redução das zonas de retenção de águas pluviais ou a destruição de barreiras naturais que contribuem para a proteção dos territórios. A prevenção começa, também, na decisão de não construir onde não se deve construir e na capacidade de corrigir vulnerabilidades que foram sendo acumuladas por práticas inadequadas de gestão do território.

Importa, igualmente, reconhecer que a resiliência territorial depende da robustez das infraestruturas críticas e da capacidade de assegurar a continuidade dos serviços essenciais. Energia, água, transportes, comunicações, saúde e abastecimento são sistemas interdependentes, cuja interrupção pode desencadear efeitos em cascata, ampliando significativamente as consequências de um fenómeno inicialmente localizado. A sua proteção exige planeamento integrado, redundância de sistemas, mecanismos de contingência e uma articulação efetiva entre entidades públicas e operadores privados.

«Não basta construir melhores sistemas de drenagem ou reforçar os meios de socorro se continuar a permitir-se a ocupação de áreas naturalmente expostas a inundações, a redução das zonas de retenção de águas pluviais ou a destruição de barreiras naturais que contribuem para a proteção dos territórios.»

Também a avaliação dos prejuízos e dos danos deve deixar de constituir apenas um exercício posterior à ocorrência. Conhecer previamente os elementos expostos, as populações vulneráveis, as infraestruturas suscetíveis de serem afetadas e os impactos económicos e sociais previsíveis permite estabelecer prioridades, orientar investimentos e preparar mecanismos de recuperação mais rápidos e eficazes. A reconstrução não deverá limitar-se a repor as condições anteriores, reproduzindo as mesmas vulnerabilidades. Deverá constituir uma oportunidade para reduzir o risco e aumentar a capacidade de resistência dos territórios.

Esta transformação exige, finalmente, uma liderança política consciente de que a gestão do risco não é uma responsabilidade exclusiva dos serviços de proteção civil, nem uma matéria que possa ser remetida para os momentos de emergência. É uma dimensão transversal da governação, que deve estar presente nas decisões de investimento público, no planeamento urbano, na gestão dos recursos naturais e na definição das prioridades de desenvolvimento económico e social.

A proteção civil do futuro não poderá limitar-se a responder com eficácia às catástrofes que se sucedem. Terá de contribuir para que essas catástrofes provoquem menos danos, menos vítimas e menores perturbações na vida das comunidades. Para isso, precisamos de instituições mais preparadas, municípios tecnicamente mais apoiados, infraestruturas mais robustas e decisores políticos que compreendam que prevenir é, também, governar.

O verdadeiro teste à eficácia de um sistema de proteção civil não deverá ser apenas a capacidade de resposta perante a catástrofe, mas, sobretudo, a capacidade de evitar que os riscos conhecidos se transformem em emergências anunciadas. 

Perante a nova realidade climática, a resiliência dos territórios não se constrói no momento da emergência: constrói-se todos os dias, através das decisões que se tomam e das responsabilidades que se assumem.